Penanganan Tipikor di BUMN/BUMD: Profesional atau Politisasi?

(Sudarwan, Akt, Ph.D. QIA, CCSA)

Tipikor
Publik seringkali tercengang dihadapkan pada realita sehari-hari.  Seseorang yang ditenggarai sebagai “koruptor kawakan” bebas dari tuduhan korupsi; sementara seorang pejabat BUMN yang kehidupannya jauh dari maksiat, ternyata terbukti korupsi. Apa yang terjadi  dengan orang dan sistem hukum di negeri ini? Apakah logika hukum dan pemahaman publik mengenai pembuktian tindak pidana korupsi (tipikor) sangat berlainan?
Perkaranya ternyata tidak sesederhana yang dibayangkan, dan mudah-mudahan tidak sesulit yang diperbincangkan para pakar di layar kaca. Bisa saja budaya kita memang sudah luluh, sehingga tidak mampu membedakan antara perilaku bersih dan perilaku korupsi. Atau bisa juga  karena proses penegakan hukum kita masih membuka peluang terjadinya kesalahan yang cukup besar.  Yang bersalah ternyata tidak terbukti, sementara yang tidak bersalah dapat saja kesulitan membuktikan dirinya tidak bersalah. Mungkin juga, hakim yang berwenang memutus perkara tidak menyadari kelemahan pembuktian tuduhan.
Kasus paling ramai saat ini adalah Tindak Pidana Korupsi (tipikor). UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi menyatakan tipikor terjadi apabila dipenuhi  tiga hal, yaitu (i) adanya perbuatan melawan hukum (perbuatan yang tidak sesuai dengan hukum dan peraturan yang berlaku); (ii) perbuatan tersebut menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi; dan (iii) perbuatan tersebut mengakibatkan kerugian negara. Ketiga unsur tersebut saling berkaitan dan harus terpenuhi sekaligus. Oleh karena itu, seluruh proses penegakan hukum dalam penanganan tipikor, mulai dari penyelidikan hingga proses pengadilan, termasuk dalam proses perhitungan kerugian negara selalu mengacu kepada bukti yang menguatkan terpenuhinya ketiga unsur tersebut.

Tipikor di BUMN/BUMD
Terkait dengan tipikor di lingkungan BUMN/BUMD, belum lama ini, Mahkamah Agung mengeluarkan fatwa hukum atau judicial review No. WKMA/Yud/20/VIII/2006 yang menegaskan bahwa pengelolaan kekayaan negara  yang dipisahkan, khususnya pada BUMN/BUMD, tidak termasuk sebagai keuangan negara sehingga tidak terikat pada ketentuan keuangan negara. Bila kita telaah lebih lanjut, fatwa tersebut hanya mengungkapkan bahwa ketentuan pengelolaan keuangan negara tidak berlaku pada BUMN/BUMD dan pengelolaan kekayaan negara lainnya yang dipisahkan.
Beberapa pihak menafsirkan bahwa korupsi di BUMN/BUMD tidak berkaitan dengan kerugian negara. Pihak lainnya beranggapan fatwa tersebut tidak berkaitan dengan kekayaan negara, sehingga tidak memiliki pengaruh pada penafsiran  kerugian negara pada kasus-kasus tipikor. Kondisi ini sesungguhnya merupakan implikasi dari ambiguitas status BUMN. Di satu sisi, BUMN terkait dengan hukum publik dan tunduk pada Undang-Undang 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Di sisi lain, BUMN tunduk terhadap hukum privat atau korporat dan tunduk pada UU 19/2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, UU 1/1995 tentang Perseroan Terbatas, UU 8/1995 tentang Pasar Modal, dan Anggaran Dasar perusahaan.

Tindakan Melawan Hukum
Pengaruh penting dari fatwa tersebut adalah pada pertimbangan apakah suatu perbuatan yang biasanya tidak diperkenankan dalam pengelolaan keuangan negara juga tidak diperkenankan dalam pengelolaan BUMN/BUMD, misalnya pengalihan (switching anggaran) atau penggunaan anggaran untuk keperluan yang berbeda dari yang telah direncanakan. Bila anggaran dalam keuangan negara (APBN/APBD) harus disahkan oleh DPR, maka di BUMN/BUMD cukup melalui RUPS, dengan demikian penyimpangan penggunaannya ”divonis” dalam pertanggungjawaban pada RUPS?
Kasus lain adalah penggunaan anggaran  entertainment atau fasilitas direksi untuk kepentingan lain yang bersifat stratejik seringkali serta-merta dianggap sebagai perbuatan melawan hukum. Tidakkah hal tersebut harus dilihat dari motif dan substansinya, yaitu melihat maksud dan  tujuan pemanfaatan suatu pengeluaran tersebut. Bukankah entertainment diperlukan untuk melancarkan proses bisnis agar dapat meningkatkan kekayaan perusahan? Apakah dapat diberikan pertimbangan tertentu untuk membedakan antara penggunaan anggaran entertainment dan anggaran direksi yang dianggap wajar sesuai dengan praktek bisnis dan  penyalahgunaan anggaran tersebut yang dapat dikategorikan sebagai tindakan melawan hukum?
Permasalahan lain yang tidak mudah dipertimbangkan  adalah pelanggaran kebijakan dan prosedur perusahaan. Kebijakan dan prosedur dalam konteks manajemen merupakan alat pengendalian untuk memastikan respon terhadap risiko dilaksanakan secara tepat. Ketika alat pengendalian tersebut justru berakibat sebaliknya, misalnya mengganggu respon terhadap risiko atau menghilangkan peluang untuk memperoleh keuntungan, manajemen dihadapkan pada pilihan mengabaikan kebijakan dan prosedur.
Dalam konteks ini, prinsip yang paling sering diadopsi bisnis adalah pengabaian prosedur hanya dapat dilakukan atas persetujuan pihak yang berwenang membuat kebijakan dan mengesahkan prosedur, dan atau pengabaian prosedur harus mempertimbangkan manfaat dan risikonya. Pada praktik investigasi, hal seperti di atas seringkali diabaikan, dalam pengertian, setiap pelanggaran kebijakan atau prosedur dianggap sebagai perbuatan melawan hukum.
Hal lain yang menjadi pertanyaan adalah apakah kesalahan pengambilan keputusan bisnis termasuk korupsi? Sebagian besar akuntan dan ahli hukum sepakat bahwa kesalahan pengambilan keputusan tidak termasuk tipikor, namun pada praktiknya, seringkali menjadi bagian dari materi yang dituduhkan. Penafsiran menjadi semakin kompleks ketika hak manajemen dalam mengabaikan atau mengubah kebijakan atau prosedur juga menjadi bagian yang dipertimbangkan.

Menguntungkan Diri Sendiri atau Orang Lain
Klausul korupsi lain adalah menguntungkan diri sendiri atau orang lain. Apakah secara tidak sengaja menguntungkan diri sendiri, orang lain atau suatu korporasi dapat dipertimbangkan sebagai salah satu indikasi korupsi? Hakim berkewajiban mempertimbangan niat dalam mempertimbangkan seluruh kasus pidana, termasuk tipikor.  Kelalaian tentunya dikenai hukuman yang berbeda dengan perbuatan pidana yang direncanakan.

Kerugian Negara
Klausul terakhir korupsi adalah mengakibatkan kerugian negara. Mengapa BPKP dan atau BPK menjadi mitra Kejaksaan dan Kepolisian dalam perhitungan kerugian negara? BPKP merupakan mitra kepolisian dan kejaksaan dalam melaksanakan investigasi kasus-kasus tipikor dan perhitungan kerugian negara yang diakibatkan. Tujuan dari penggunaan jasa BPKP dalam perhitungan kerugian negara tidak terlepas dari keahlian yang melekat pada profesi akuntan. Perhitungan kerugian negara yang dilakukan oleh akuntan dianggap lebih dapat dipercaya karena akuntan dianggap sebagai ahli dalam investigasi tidak pidana perekonomian, khususnya yang berkenaan dengan tipikor.
Pertanyaan yang kini banyak mengemuka adalah dapatkah menghitung kerugian negara tanpa proses investigasi? Ada dua pendapat akuntan dalam pelaksanaan perhitungan kerugian negara, yaitu tidak mungkin melakukan perhitungan kerugian negara tanpa melakukan investigasi, dan perhitungan kerugian negara dapat dilakukan tanpa melalui prosedur investigasi yang dilaksanakan oleh akuntan penghitung.
Pendapat yang saat ini dominan adalah pendapat kedua, yaitu perhitungan kerugian negara dapat dilaksanakan tanpa kewajiban akuntan untuk melaksanakan prosedur investigasi. Pendapat ini berasumsi bahwa data atau bukti yang diberikan pihak Penyidik sudah mencakup bukti-bukti yang diperlukan untuk menunjang kesimpulan bahwa suatu perbuatan terbukti memenuhi unsur korupsi. Permasalahan yang krusial adalah jika data atau bukti yang diberikan pihak Penyidik sesunggunya masih merupakan anggapan atau potensi akan terjadinya korupsi, bukan bukti yang menunjang fakta bahwa telah terjadi korupsi.
Apapun pendapat yang dianut, sepanjang laporan perhitungan kerugian negara mengungkapkan batasan prosedur dan dampaknya secara lengkap dan jujur, sehingga tidak menimbulkan kesalahan penafsiran, maka seharusnya tidak menjadi masalah. Permasalahan muncul ketika Jaksa penuntut membutuhkan redaksi laporan yang tidak membuka peluang keraguan atas perhitungan kerugian negara. Dalam hal demikian, akuntan tidak dapat menerbitkan perhitungan kerugian negara tanpa melaksanakan prosedur investigasi yang dianggap perlu.
Dalam kasus demikian, maka akuntan pada prinsipnya wajib melaksanakan prosedur yang dianggap perlu, termasuk prosedur investigasi, untuk meyakinkan dirinya bahwa kerugian yang dihitung adalah benar-benar kerugian negara, kerugian tersebut diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum yang dituduhkan, dan kerugian tersebut berkaitan dengan tersangka dan perbuatan tersangka.
Apabila prosedur yang dapat dilaksanakan tidak mencukupi, maka akuntan masih dapat menerbitkan laporan perhitungan kerugian negara dengan mengungkapkan prosedur yang tidak dapat dilaksanakan dan dampaknya terhadap penafsiran kerugian negara.
Polemik lain adalah ketika perhitungan kerugian negara dihadapkan pada proporsi kekayaan negara pada BUMN/BUMD. Tidakkah kerugian negara juga harus dihitung sesuai dengan perimbangan saham negara dalam suatu BUMN/BUMD sebagaimana perhitungan kerugian atau keuntungan usaha perusahaan? Salah satu yang dapat meloloskan tersangka adalah prinsip bahwa kerugian negara harus dapat dihitung, berakibat jangka panjang dan tidak nyata atau potensi.

Politisasi Korupsi
Belakangan berkembang anggapan telah terjadi politisasi korupsi. Sesaat setelah mantan Direktur Utama PT Bank Mandiri E.C.W. Neloe dinyatakan tidak terbukti bersalah dalam kasus korupsi PT Bank Mandiri, ada komentar dari seorang penyidik: kalau kasus itu disidangkan di pengadilan tipikor, maka Neloe tidak akan bebas. Pernyataan seperti ini menyiratkan bahwa setiap terdakwa yang disidangkan harus dinyatakan bersalah. Celakanya, publik juga acap beranggapan bahwa kasus korupsi yang disidangkan harus menghasilan keputusan bersalah bagi terdakwa.
Padahal sangat dimungkinkan bahwa jika pengadilan kasus korupsi awalnya dari hasil audit investigatif yang menghasilkan kekeliruan pemahaman terkait dengan makna korupsi dan alat bukti yang terkait, maka kesimpulan telah terjadi tindak pidana korupsi bisa jadi tidak tepat. Penyimpangan prosedur, misalnya, tidak selalu mengakibatkan adanya kerugian negara. Kesalahan kebijakan yang berakibat kerugian bagi perusahaan dianggap sebagai korupsi, sementara ketika kesalahan kebijakan mengakibatkan diperolehnya keuntungan bagi perusahaan tidak diperlakukan sebagai hal yang sebaliknya. Kredit macet, misalnya. Apakah kesalahan mempertimbangkan pemberian kredit yang ternyata kemudian macet merupakan sebuah tindak korupsi? Bagaimana jika ternyata kredit tersebut ternyata lancar dan menghasilkan keuntungan.
Sistem peradilan di Indonesia sepertinya menganut azas negatif, yaitu bahwa tuduhan cukup dibuktikan dengan dua bukti yang sesuai, dan bahwa dengan alat bukti yang sah tersebut, hakim memperoleh keyakinan telah terjadi tindak pidana dan terdakwalah pelakunya. Permasalahan menjadi melebar ketika pembuktian yang ada dianggap membuktikan keseluruhan tuduhan jaksa tanpa memperhatikan besaran kesalahan yang bersangkutan. Di sisi lain, keterbatasan bukti mengakibatkan gugurnya tuduhan ketika pembela mampu membuktikan bahwa pembuktian tersebut lemah atau tidak akurat.
Para penegak hukum kurang berani menelaah substansi dari kasus yang ada, yaitu melihat tujuan dan akibat perbuatan terdakwa, melainkan cenderung menafsirkan hukum dan ketentuan yang berlaku kata per kata. Kondisi tersebut mendorong terjadinya ”over control”, sehingga para pembuat keputusan kehilangan sebagian ”nyalinya” dalam  mengambil keputusan.
Dalam perspektif jangka panjang, bukan tak mungkin, politisasi korupsi akan menjadi bagian dari penegakan hukum, yang walaupun secara substansial tidak tepat, namun demi kepentingan politis, kasusnya menjadi dinyatakan terbukti. Inilah yang paling ditakuti oleh para eksekutif BUMN saat ini, sehingga penegakan hukum justru bisa dianggap kontra produktif dengan peningkatan kinerja BUMN.

(Sudarwan, Akt, Ph.D. QIA, CCSA)

Ketua Program Studi Magister Akuntansi (MAKSI) UIEU