Pengelolaan Yayasan di Indonesia dan RUU Yayasan

Hikmahanto Juwana*

Pengantar

Berbeda dengan tujuan pendirian dari perseroan terbatas (selanjutnya disingkat “PT”), tujuan filosofis pendirian yayasan dipahami sebagai tidak bersifat komersial atau tidak mencari keuntungan (nir laba atau non-profit).1 Oleh karenanya tujuan pendirian dari yayasan diidentikan dengan kegiatan bidang sosial, keagamaan, pendidikan, kemanusian dan banyak lagi.

Di Indonesia, apabila diperhatikan anggaran dasarnya, hampir semua yayasan didirikan untuk tujuan nir laba. Namun demikian hal itu tidak berarti bahwa dalam praktek yayasan-yayasan tersebut tidak menjalankan kegiatan yang bersifat komersial. Di bidang pendidikan kritik kerap ditujukan pada institusi penyelenggara pendidikan dimana badan hukum yang digunakan adalah yayasan. Harus diakui bahwa pengelolaan yayasan yang bergerak di bidang pendidikan tidak sedikit yang menjurus pada pencarian keuntungan. Demikian pula yayasan yang mengelola rumah-rumah sakit mewah dianggap sebagai tidak sejalan dengan tujuan dari yayasan yang bersifat nir laba.

Dalam tulisan ini hendak dipaparkan berbagai penyebab penyimpangan pembentukan yayasan yang kerap terjadi dan kelemahan pengelolaan yayasan. Selanjutnya untuk menghindari penyimpangan dan kelemahan dari yayasan maka kehadiran Rancangan Undang-Undang Yayasan yang saat ini sedang dibahas oleh Pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat (selanjutnya disebut “RUU Yayasan”) merupakan kebutuhan yang mendesak. Dalam tulisan ini akan disampaikan pendapat penulis tentang telah diakomodasinya prinsip-prinsip governance dalam mengelola RUU Yayasan dan beberapa kritik atasnya.

RUU Yayasan: Tepatkah?

Sebelum penulis membahas tentang pengelolaan yayasan, sedikit komentar penulis sehubungan dengan RUU Yayasan. Dalam RUU Yayasan ada kesan seolah-olah RUU dibuat berdasarkan asumsi bahwa semua bentuk yayasan yang ada di Indonesia pada saat ini adalah sama. Padahal karena tidak adanya peraturan perundang-undangan tentang yayasan selama ini, dalam realita yang terjadi tidak adanya keseragaman bentuk yayasan. Sebagai contoh walaupun wakaf dapat diterjemahkan sebagai yayasan, namun secara operasional antara yayasan dan wakaf memiliki perbedaan yang mendasar. RUU Yayasan justru hendak “memaksakan” penyeragaman wakaf dengan yayasan.

Keberagaman yang terjadi pada bentuk yayasan tidak terjadi pada waktu pembentukan UU perseroan terbatas sebelum berlakunya UU No. 1 Tahun 1995. Ada dua alasan mengapa demikian. Pertama, walaupun tidak banyak ketentuan yang termuat, Kitab Undang-undang Hukum Dagang masih dapat dijadikan penyeragaman acuan pendirian perseroan terbatas. Alasan kedua adalah Departemen Kehakiman & HAM melalui kewenangan memberi pengesahan dan persetujuan bisa memastikan adanya keseragaman terhadap hal-hal yang berkaitan dengan perseroan terbatas.

Atas dasar komentar diatas penulis mengusulkan agar RUU Yayasan yang saat ini dibahas diganti menjadi RUU tentang Badan Hukum Nir Laba. Dalam RUU ini dapat diatur berbagai bentuk badan hukum nir laba yang dikenal dalam masyarakat, termasuk yayasan dan wakaf.

Selanjutnya penulis berpendapat bahwa UU Badan Hukum Nir Laba yang akan dihasilkan harus lebih mengakomodasi apa yang ada dan terjadi dalam masyarakat. Dengan demikian pembentukan UU Yayasan harus dilakukan secara bottom up atau melembagakan apa yang ada dalam masyarakat. Kesan penulis pada RUU Yayasan yang saat ini dibahas oleh DPR dan Pemerintah lebih berorientasi pada proses top-down dimana masyarakat harus menyesuaikan apa yang dikehendaki oleh para elit. Resiko yang mungkin muncul dengan proses pembentukan ini adalah ketidakefektifan UU Yayasan dalam masyarakat apabila tidak didukung dengan penegakan hukum yang tegas tanpa kompromi.

Penyebab Penyimpangan Pengelolaan Yayasan

Banyak sebab mengapa berbagai yayasan di Indonesia menyimpang dari tujuan filosofis dari didirikannya yayasan. Pertama, sulit untuk mendefinisikan apa yang dimaksud dengan kegiatan sosial. Apakah pendidikan termasuk dalam definisi kegiatan sosial? Sepintas lalu mungkin. Namun dalam kenyataan banyak institusi pendidikan yang mengejar keuntungan, bahkan sering dikatakan bahwa untuk mendapatkan pendidikan yang baik seseorang harus membayarnya dengan mahal. Di Amerika Serikat, universitas-universitas pilihan umumnya adalah universitas swasta. Mereka menjaring tidak saja calon mahasiswa yang pandai tetapi juga calon mahasiswa yang berasal dari kalangan berada. Demikian pula dengan pendirian rumah sakit: apakah dapat dikatakan sebagai kegiatan sosial? Praktek menunjukkan bahwa ada rumah sakit yang didirikan untuk melayani mereka-mereka yang menginginkan pelayanan prima, tidak berdesak-desakan dan berada di rumah sakit seolah-olah berada di hotel mewah. Oleh karenanya sulit untuk menentukan secara sederhana  apa yang dipahami sebagai kegiatan sosial benar-benar merupakan kegiatan sosial yang sama sekali terhindar dari aspek komersial.

Selanjutnya penyebab lain dari penyimpangan bersumber pada peraturan perundang-undangan. Dalam berbagai peraturan perundang-undangan dapat ditemukan ketentuan yang mensyaratkan penyelenggaraan suatu kegiatan dilakukan oleh yayasan. Di sektor pendidikan, universitas swasta harus dikelola oleh yayasan. Demikian pula dengan sektor kesehatan yang mensyaratkan rumah sakit didirikan dalam bentuk yang sama. Padahal, sebagaimana diuraikan diatas, tidak semua kegiatan pendidikan ataupun kesehatan hanya bersifat sosial. Bagi mereka yang ingin mendirikan lembaga pendidikan atau rumah sakit untuk tujuan komersial tentunya tidak mempunyai pilihan lain selain menggunakan yayasan sebagaimana dipersyaratkan oleh peraturan perundang-undangan. Akibatnya adalah yayasan didirikan untuk sekedar memenuhi persyaratan peraturan perundang-undangan.  Padahal yayasan tersebut dikelola sebagaimana layaknya sebuah PT yang merupakan badan hukum yang mencari keuntungan.

Ketiga, yayasan digunakan sebagaimana layaknya PT. Yayasan demikian didirikan dengan maksud sebenarnya untuk mencari keuntungan baik langsung maupun tidak langsung. Banyak contoh untuk hal ini. Yayasan didirikan untuk memiliki saham, untuk mengelola gedung secara komersial, bahkan biro perjalanan yang menawarkan perjalanan ke tempat-tempat suci sering menggunakan yayasan sebagai badan “usaha”-nya. Masuk dalam katagori ini adalah perusahaan-perusahaan yang mendirikan yayasan untuk mendapat keringanan pajak. Padahal selain mendapat keringanan pajak, perusahaan tersebut akan terkesandimata banyak orang sebagai tidak semata-mata mencari keuntungan tetapi juga mempunyai kepedulian terhadap masalah-masalah sosial yang dihadapi oleh masyarakat (kegiatan ini sering disebut sebagai image building). Pada contoh ini keuntungan diperoleh secara tidak langsung.

Sumber Kelemahan Pengelolaan Yayasan

Sumber kelemahan utama dari pengelolaan yayasan  adalah tidak adanya aturan yang mengatur tentang yayasan. Yayasan dapat dikelola secara bebas tanpa ada peraturan yang harus diperhatikan. Keberadaan yayasan selama ini hanya didasarkan pada praktek-praktek yang terpelihara. Kekuatan hukum dari praktek-praktek ini tentunya sangat lemah. Akibat lain adalah tidak terjaminnya kepastian hukum mengingat praktek yang satu berbeda dengan praktek lainnya. Ketiadaan pengaturan yayasan juga berarti tidak adanya acuan yang dapat digunakan untuk mengatakan bahwa sesuatu boleh atau tidak boleh.
Di samping itu tidak adanya ketentuan tentang transparansi pengelolaan yayasan kerap disalahgunakan oleh para pendiri maupun pengurus yayasan. Bahkan banyak yayasan yang menggalang dana cukup banyak dari masyarakat terbebas dari kewajiban untuk di-audit. Masyarakat tidak tahu apakah dana yang disumbangkan pada suatu yayasan benar-benar untuk kepentingan sosial atau justru untuk kepentingan lain, bahkan terjadinya kebocoran-kebocoran.

Kelemahan lain adalah yayasan dikelola secara tidak profesional. Pendiri yayasan adalah juga pengurus. Peran dari pengawas yang diangkat untuk megawasi kegiatan dan keuangan yayasan tidak melaksanakan pekerjaannya secara sungguh-sungguh, bahkan terkesan pengangkatan mereka dilakukan sebagai formalitas belaka.

UU Yayasan: Kebutuhan Mendesak

Berbagai kalangan telah mengungkapkan bahwa UU Yayasan merupakan suatu kebutuhan yang sangat mendesak. Penulis sependapat dengan apa yang dilontarkan oleh berbagai kalangan ini. Dengan lahirnya UU Yayasan atau Badan Hukum Nir Laba akan memberi arah yang jelas tentang berbagai hal yang berkaitan dengan yayasan, dapat menekan berbagai penyimpangan dari yayasan yang selama ini terjadi dan dapat dihindari berbagai kelemahan yang menghinggapi pengelolaan yayasan.

Kehadiran UU Yayasan atau Badan Hukum Nir Laba sudah barang tentu akan memberi kepastian hukum yang selama ini tidak ada. Bahkan UU Yayasan atau Badan Hukum Nir Laba dapat menjadi dasar untuk menindak apabila terjadi penyimpangan. Hanya saja apabila UU Yayasan hanya berisi tentang prosedur pendirian belaka atau prosedur-prosedur lainnya, walaupun baik tetapi tidak optimal. UU Yayasan atau Badan Hukum Nir Laba harus berisi pula ketentuan yang dapat memaksa pengurus beserta organ lainnya untuk mengelola yayasan secara profesional dan baik.

RUU Yayasan dan Penerapan Prinsip Governance dalam Pengelolaan Yayasan

Akhir-akhir ini di Indonesia sering didengungkan tentang prinsip governance. Masalah governance yang berkaitan dengan pemerintahan dikenal dengan istilah good governance, sementara yang berkaitan dengan perusahaan dikenal dengan istilah corporate governance. Walaupun prinsip-prinsip yang dikandung berbeda satu sama lain, namun ada persamaan mendasar diantara keduanya. Persamaan ini terletak pada konsep dasar dari governance yaitu perlunya kontrol berdasarkan aturan terhadap pada pengurus karena stakeholder yang sangat variatif sulit diharapkan mengkontrol pengurus yang bertanggung jawab atas kegiatan sehari-hari. Dalam good governance yang menjadi stakeholder adalah rakyat, lembaga legislatif dan lain sebagainya, sementara yang menjadi pengurus adalah pemerintah (eksekutif). Sedangkan dalam corporate governance yang menjadi stakeholder adalah pemegang saham yang bukan mayoritas, konsumen dan lain sebagainya, sementara yang menjadi pengurus adalah direksi.
Kontrol terhadap pengurus perlu dilakukan karena bagi pengurus sulit menafsirkan untuk  apa yang menjadi keinginan para stakeholder. Hal ini memberi peluang kepada pengurus untuk menjalankan negara atau perusahaan berdasarkan tafsirannya tentang apa yang dikehendaki oleh stakeholder. Peluang menafsirkan inilah yang sangat berbahaya apabila tidak ada kontrol karena cenderung disalahgunakan (abuse).

Adapun kontrol yang dilakukan tidak dapat dilakukan oleh para stakeholder secara langsung. Kontrol dilakukan dengan cara membatasi kewenangan pengurus. Batasan inilah yang disebut sebagai prinsip governance.
Dari prinsip governance dilahirkan prinsip-prinsip keadilan (fairness), transparansi (transparency), akuntabilitas (accountability) dan pertanggung jawaban (responsibility).2 Pengurus harus memperhatikan prinsip governance ini dalam menjalankan kepengurusan sehari-hari sehingga para stakeholder tidak dirugikan. Agar prinsip governance mempunyai kekuatan hukum dan dipatuhi ada dua cara yang dapat dilakukan. Pertama adalah dengan mengakomodasikannya dalam suatu code of conduct yang bukan peraturan perundang-undangan.

Cara kedua adalah dengan mengakomodasikannya dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Cara kedua ini mensyaratkan keterlibatan negara (legislatif) dalam hal-hal yang bersifat hubungan perdata. Keterlibatan negara ini didasarkan pada argumentasi bahwa negara harus melindungi pihak yang lemah.
Prinsip governance dapat juga diterapkan dalam pengelolaan yayasan. Tujuan dari penerapan prinsip ini adalah agar tidak terjadi penyimpangan dalam pengelolaan yayasan sehingga stakeholder dirugikan. Supaya prinsip governance ini benar-benar dipatuhi, dalam konteks Indonesia perlu ditempuh cara kedua yaitu mengakomodasikannya dalam peraturan perundang-undangan.

Apabila diperhatikan RUU yang disampaikan oleh Pemerintah kepada DPR dapat disimpulkan bahwa banyak hal dalam prinsip governance yang telah diakomodasi. Dalam RUU telah dipilah-pilah organ yayasan, yaitu Pembina, Pengurus dan Pengawas serta tugas dan tanggung jawab masing-masing3. Dalam konteks governance hal ini penting mengingat dibutuhkan kejelasan tentang siapa yang harus mempertanggungjawabkan apa (prinsip responsibility). Bahkan ketentuan Pasal 31 ayat (3) yang melarang Pengurus merangkap sebagai Pembina atau Pengawas merupakan hal penting untuk menjaga profesionalisme pengurus.4

Selanjutnya wujud dari diterapkannya prinsip governance dalam RUU Yayasan adalah pengaturan tentang tujuan dari Yayasan yang sangat limitatif sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 angka 1. Dalam pasal tersebut disebutkan bahwa tujuan yayasan adalah dibidang sosial, keagamaan dan kemanusian.5 Bahkan apabila diperhatikan Bagian Umum dari Penjelasan RUU Yayasan disebutkan bahwa,
“Fakta menunjukkan kecenderungan masyarakat mendirikan Yayasan dengan maksud untuk berlindung dibalik status badan hukum Yayasan, yang tidak hanya digunakan sebagai wadah mengembangkan kegiatan sosial, keagamaan dan kemanusian, melainkan juga adakalanya bertujuan untuk memperkaya diri para pendiri, pengurus, dan pengawas.”6

Penegasan ini menunjukkan bahwa yayasan tidak boleh lagi digunakan untuk tujuan-tujuan yang bersifat komersial. Dalam konteks prinsip governance hal ini berarti bahwa stakeholder (termasuk para donatur) dapat memastikan bahwa yayasan tidak dijadikan kedok belaka.

Ada dua kritik yang dapat disampaikan sehubungan dengan pengaturan tentang pengaturan tujuan yayasan. Pertama adalah pengaturan tentang tujuan dari yayasan yang tidak diatur dalam pasal tersendiri. Dalam RUU Yayasan pengaturan tentang tujuan dari yayasan hanya diatur dalam pasal definisi. Kritik yang kedua adalah tujuan yayasan yang disebutkan dalam RUU menurut hemat penulis belum dilakukan secara tajam walaupun dalam penjelasan Pasal 7 disebutkan bahwa cakupan dari bidang sosial, keagamaan dan kemanusiaan antara lain adalah hak asasi manusia, kesenian, olah raga, perlindungan konsumen, pendidikan, lingkungan hidup, kesehatan dan ilmu pengetahuan.7

Ketidaktajaman formulasi tentang tujuan yayasan dapat berakibat pada dilakukakannya praktek-praktek masa silam. Apakah sebuah kantor konsultan dibidang lingkungan yang melakukan kegiatannya secara komersial dapat mendirikan yayasan? Hal ini mengingat lingkungan hidup tercakup dalam bidang sosial, agama dan kemanusiaan. Bukankah yang menjadi ukuran untuk menentukan tujuan yayasan adalah pada kegiatannya? Artinya kegiatan yayasan dilihat apakah mengejar keuntungan atau tidak. Tujuan yayasan seharusnya tidak didasarkan pada bidang kegiatan sebagaimana diatur dalam RUU Yayasan.
Berikutnya dalam konteks penerapan prinsip governance yang telah mendapat pengaturan dalam RUU Yayasan adalah larangan yayasan mendirikan badan usaha yang penyertaannya  melebihi dari 25% dari seluruh kekayaan yayasan.8 Sebagaimana dijelaskan dalam penjelasan Pasal 6, ketentuan ini dimaksudkan agar yayasan tidak menyimpang dari tujuan didirikannya dan lebih mengejar aspek komersial.9 Walaupun sudah baik, namun kekurangan dari ketentuan Pasal 6 ini adalah masih dapat digunakannya yayasan sebagai nominee untuk mendirikan perseroan terbatas. Demikian pula dengan prinsip transparansi dari governance yang telah mendapat pengaturan dalam RUU Yayasan, yaitu Bab VII tentang Laporan Tahunan. Dalam Pasal 54 ayat (1), misalnya, disebutkan bahwa ikhtisar laporan tahunan yayasan diumumkan pada papan pengumuman di kantor yayasan.10 Bahkan dalam Pasal 54 ayat (4) ada kewajiban bagi yayasan untuk diaudit oleh Akuntan Publik.11

Di samping hal-hal tersebut diatas dalam RUU Yayasan disana-sini sudah diserap prinsip governance. Seperti apa yang diatur dalam Pasal 36 ayat (2). Pasal tersebut menyebutkan bahwa Pengurus mempunyai kewajiban untuk menjalankan tugasnya dengan itikad baik dan penuh tanggung jawab.12 Demikian pula dengan ketentuan yang mengatur tentang benturan kepentingan antara Pengurus dengan Yayasan serta pembatasan kewenangan dari Pengurus sehubungan dengan pengelolaan kekayaan yang dimiliki oleh yayasan.13 Kemudian RUU Yayasan mensyaratkan keberadaan Pengawas sebagai suatu keharusan.14 Hanya saja dalam ketentuan tersebut tidak diatur secara rinci bahwa Pengawas haruslah orang yang independen baik terhadap Pengurus maupun Pembina. Sehingga dalam menjalankan tugasnya Pengawas akan bekerja secara profesional. Ketentuan lain yang sesuai dengan prinsip governance adalah kewenangan Pengawas untuk memberhentikan sementara anggota Pengurus.15 Kewenangan demikian penting untuk memberikan “gigi” bagi Pengawas dalam menjalankan tugasnya. Tanpa kewenangan tersebut dikhawatirkan Pengurus akan mengelola yayasan tanpa takut ada sanksi yang dikenakan padanya.

Walaupun prinsip governance sudah banyak diakomodasi, namun RUU Yayasan masih perlu disempurnakan. Banyak hal yang perlu mendapat penjelasan rinci sehingga dalam praktek nantinya tidak menimbulkan kesimpangsiuran atau penafsiran yang bermacam-macam. Sebagai contoh dalam Pasal 39 ayat (2) disebutkan bahwa Pengurus dapat mengadakan perjanjian dengan organisasi yang terafiliasi dengan Yayasan, Pembina, dan atau Pengawas Yayasan atau seseorang yang bekerja pada Yayasan sepanjang perjanjian tersebut menguntungkan Yayasan.16 Permasalahannya adalah siapa yang menentukan apakah perjanjian yang dilakukan menguntungkan atau merugikan yayasan? Lalu apa ukuran untuk menentukan bahwa perjanjian yang dilakukan menguntungkan?

Penutup

Terlepas dari berbagai kekurangan yang terdapat dalam RUU Yayasan dimana masih ada waktu untuk memperbaikinya, kehadiran UU Yayasan tidak bisa ditawar-tawar lagi. UU Yayasan diharapkan dapat dijadikan acuan bagi masyarakat dan meminimalkan penyimpangan-penyimpangan dan kelemahan-kelemahan dalam pengelolaan yayasan yang selama ini ada.

*Prof. Dr. Hikmahanto, SH, LLM adalah Guru Besar Fakultas Hukum UI. Meraih gelar SH dari UI (1987), LL.M dari Keio University, Jepang (1992) dan Ph.D dari University of Nottingham (1997)-red.